國辦發(fā)[2005]46號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
建設部、發(fā)展改革委、科技部、公安部、財政部、國土資源部《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》已經(jīng)國務(wù)院同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹執行。
國務(wù)院辦公廳
二○○五年九月二十三日
關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)
建設部 發(fā)展改革委 科技部
公安部 財政部 國土資源部
城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎設施。改革開(kāi)放以來(lái)，我國城市公共交通有了較快發(fā)展，但隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和城鎮化進(jìn)程的加快，一些城市交通擁堵、群眾出行不便等問(wèn)題日益突出，嚴重影響了城市發(fā)展和人民群眾生活水平的提高。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是提高交通資源利用效率，緩解交通擁堵的重要手段。為解決好城市交通問(wèn)題，促進(jìn)城市健康發(fā)展，現就優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提出以下意見(jiàn)：
一、進(jìn)一步提高認識
我國土地資源稀缺，城市人口密集，群眾收入水平總體還不高，優(yōu)先發(fā)展公共交通符合城市發(fā)展和交通發(fā)展的實(shí)際，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和建設節約型社會(huì )的重要舉措。各地區和有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步提高認識，確立公共交通在城市交通中的優(yōu)先地位，明確指導思想和目標任務(wù)，采取有力措施，加快發(fā)展步伐。要通過(guò)科學(xué)規劃和建設，提高線(xiàn)網(wǎng)密度和站點(diǎn)覆蓋率，優(yōu)化運營(yíng)結構，形成干支協(xié)調、結構合理、高效快捷并與城市規模、人口和經(jīng)濟發(fā)展相適應的公共交通系統。要進(jìn)一步放開(kāi)搞活公共交通行業(yè)，完善支持政策，提高運營(yíng)質(zhì)量和效率，為群眾提供安全可靠、方便周到、經(jīng)濟舒適的公共交通服務(wù)。要充分發(fā)揮公共交通運量大、價(jià)格低廉的優(yōu)勢，引導群眾選擇公共交通作為主要出行方式。
二、充分發(fā)揮規劃調控作用
（一）科學(xué)編制公共交通規劃。交通規劃是城市總體規劃的重要組成部分。城市人民政府要在對交通現狀、需求和發(fā)展前景進(jìn)行充分調查研究的基礎上，以公共交通為核心，通過(guò)編制實(shí)施城市綜合交通體系規劃、公共交通專(zhuān)項規劃和軌道交通建設規劃，科學(xué)配置和利用交通資源，建立以公共交通為導向的城市發(fā)展和土地配置模式。城市交通規劃要與城市總體布局和人口產(chǎn)業(yè)分布相協(xié)調，確定發(fā)展戰略目標、任務(wù)、有關(guān)技術(shù)和經(jīng)濟政策；綜合考慮各種交通方式、換乘樞紐配置，以及與對外交通的銜接，重點(diǎn)確定公共交通結構、線(xiàn)網(wǎng)分布、場(chǎng)站布局、用地規模、建設計劃等。
（二）保障規劃的編制和組織實(shí)施。城市人民政府要大力支持公共交通規劃編制工作，將規劃編制所需經(jīng)費納入財政預算，確保編制任務(wù)的完成。要保持規劃的嚴肅性和穩定性，保障規劃的組織實(shí)施。采取有力措施，切實(shí)防止和糾正違反規劃、侵占公共交通基礎設施及其建設用地的行為，保證優(yōu)先發(fā)展公共交通的需要。
（三）建立健全法律法規和標準體系。要從實(shí)際出發(fā)，借鑒國內外優(yōu)先發(fā)展公共交通的成功經(jīng)驗，從規劃、建設、管理等方面，加快建立確保公共交通優(yōu)先發(fā)展的法律法規體系。要健全場(chǎng)站建設、車(chē)輛配備與更新、設施裝備、服務(wù)質(zhì)量等方面的技術(shù)標準體系。進(jìn)一步強化法律法規和標準的指導作用，促進(jìn)城市公共交通健康有序發(fā)展。
三、完善公共交通基礎設施
（一）合理規劃設置場(chǎng)站和配套設施。城市人民政府要按照城市公共交通規劃要求，將公共交通場(chǎng)站和配套設施納入城市舊城改造和新城建設計劃；將公共交通場(chǎng)站作為新建居住小區、開(kāi)發(fā)區、大型公共活動(dòng)場(chǎng)所等工程項目配套建設的一項內容，實(shí)行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。已投入使用的公共交通場(chǎng)站設施，不得隨意改變用途。對符合公共交通車(chē)輛通行條件的居住區，應設置公共交通線(xiàn)路及相應的站點(diǎn)。在城市主要交通干道上，建設港灣式?？空?，配套完善站臺、候車(chē)亭等設施。按照“滿(mǎn)足群眾需求，不干擾正常通行”的原則，合理規劃、科學(xué)設置小公共汽車(chē)和出租汽車(chē)?？奎c(diǎn)。對未按規定配套建設公共交通場(chǎng)站等公共交通設施的建設項目一律不予審批、驗收。
（二）加強城市交通換乘樞紐建設。交通換乘樞紐是一體化交通系統的關(guān)鍵環(huán)節。符合條件的地區要建立換乘樞紐中心，引入各種交通方式，實(shí)現公共汽（電）車(chē)、大容量快速公共汽車(chē)、軌道交通之間的方便快捷換乘，以及城市交通與鐵路、公路、民航等對外交通之間的有效銜接。換乘樞紐中心要配套建設機動(dòng)車(chē)、非機動(dòng)車(chē)停車(chē)場(chǎng)，配備相應的指向標識、線(xiàn)路圖、時(shí)刻表、換乘指南等服務(wù)設施，方便群眾使用。
（三）推動(dòng)智能公共交通系統發(fā)展。要積極利用高新技術(shù)，改造傳統的公共交通系統，以信息化為基礎，促進(jìn)乘客、車(chē)輛、場(chǎng)站設施以及交通環(huán)境等要素之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)智能公共交通系統建設。建設公共交通線(xiàn)路運行顯示系統、多媒體綜合查詢(xún)系統、乘客服務(wù)信息系統，使廣大乘客能夠方便了解公共交通信息，合理安排出行。充分運用信息技術(shù)，建立電腦營(yíng)運管理系統和連接各停車(chē)場(chǎng)站的智能終端信息網(wǎng)絡(luò )，加強對運營(yíng)車(chē)輛的指揮調度，提高運營(yíng)效率。
四、優(yōu)化公共交通運營(yíng)結構
（一）大力發(fā)展公共汽（電）車(chē)。公共汽（電）車(chē)承擔著(zhù)城市公共客運的主要任務(wù)，要在穩步增加線(xiàn)路、延長(cháng)營(yíng)運里程、擴大站點(diǎn)覆蓋面的基礎上，優(yōu)化線(xiàn)網(wǎng)結構和運力配置，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的出行需要和多樣化交通需求。公共汽（電）車(chē)線(xiàn)路和?？空军c(diǎn)要盡量向居住小區、商業(yè)區、學(xué)校聚集區等城市功能區延伸，方便人民群眾生產(chǎn)生活。要采取有效措施積極扶持城鄉之間的公共交通發(fā)展，引導城市公共交通向農村延伸服務(wù)，方便農村客運與城市公共交通的接駁換乘，解決農民出行難問(wèn)題。小公共汽車(chē)作為公共汽（電）車(chē)的補充，是中小城市公共交通的主要形式，要充分發(fā)揮其優(yōu)勢，合理引導，規范發(fā)展。
（二）有序發(fā)展城市軌道交通。城市軌道交通建設要堅持量力而行、有序發(fā)展的方針，與城市規模和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。要按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發(fā)[2003]81號）要求，對經(jīng)濟條件較好，交通擁堵問(wèn)題比較嚴重的特大城市軌道交通項目予以?xún)?yōu)先支持。項目建設要嚴格按照城市軌道交通建設規劃組織實(shí)施。軌道交通的建設和運營(yíng)成本不能完全通過(guò)車(chē)票收入來(lái)平衡，要積極探索改革建設、運營(yíng)和投融資體制，增加投入，促進(jìn)軌道交通健康發(fā)展。
（三）適度發(fā)展大運量快速公共汽車(chē)系統。大運量快速公共汽車(chē)系統是利用現代化大容量專(zhuān)用公共交通車(chē)輛，在專(zhuān)用的道路空間快速運行的公共交通方式，具有與軌道交通相近的運量大、快捷、安全等特性，且建設周期短，造價(jià)和運營(yíng)成本相對低廉。具備條件的城市應結合城市道路網(wǎng)絡(luò )改造，因地制宜發(fā)展大運量快速公共汽車(chē)系統。要在做好建設規劃的基礎上，處理好與其他公共交通方式的銜接和配合。
五、保障公共交通的道路優(yōu)先使用權
（一）科學(xué)設置優(yōu)先車(chē)道（路）和優(yōu)先通行信號系統。要通過(guò)科學(xué)論證，合理設置公共交通優(yōu)先車(chē)道、專(zhuān)用車(chē)道（路）、路口專(zhuān)用線(xiàn)（道）、專(zhuān)用街道、單向優(yōu)先專(zhuān)用線(xiàn)（道）等，調整公共交通車(chē)輛與其他社會(huì )車(chē)輛的路權使用分配關(guān)系，提高公共交通車(chē)輛運營(yíng)速度和道路資源利用率。公共交通優(yōu)先車(chē)道要配套設置清晰、直觀(guān)的標志標線(xiàn)等標識系統，使公共交通流與其他交通流明確區分，確保公共交通車(chē)輛的優(yōu)先或專(zhuān)用路權。要通過(guò)合理配置公共交通車(chē)輛感應信號系統，調整交叉口信號周期、信號相位，設置公共交通車(chē)輛專(zhuān)用信號等措施，減少公共交通車(chē)輛在道路交叉口的停留時(shí)間，保證道路優(yōu)先通行權。
（二）加強優(yōu)先車(chē)道（路）和優(yōu)先通行信號系統管理。城市人民政府要建立公共交通優(yōu)先車(chē)道監控系統，加強優(yōu)先車(chē)道和優(yōu)先通行信號系統管理，對占用公共汽車(chē)專(zhuān)用道、干擾公共交通車(chē)輛優(yōu)先通行的社會(huì )車(chē)輛依法查處，保證公共交通車(chē)輛對優(yōu)先車(chē)道的使用權和優(yōu)先通行信號系統的正常運轉，提高公共交通車(chē)輛的運行速度和準點(diǎn)率。
六、積極穩妥地推進(jìn)行業(yè)改革
（一）改革投融資體制。要按照市政公用事業(yè)改革的總體要求，鼓勵社會(huì )資本包括境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與公共交通投資、建設和經(jīng)營(yíng)。鼓勵和支持公共交通企業(yè)采取盤(pán)活現有資產(chǎn)、改制上市等方式籌集資金。要把公共交通基礎設施建設與周邊地區用地開(kāi)發(fā)統籌考慮，充分發(fā)揮項目建設的綜合效益。
（二）推行特許經(jīng)營(yíng)制度。有序開(kāi)放公共交通市場(chǎng)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，形成國有主導、多方參與、規模經(jīng)營(yíng)、有序競爭的格局。在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，要防止片面追求經(jīng)濟收益，盲目拍賣(mài)出讓公共交通線(xiàn)路和設施經(jīng)營(yíng)權，嚴禁將同一線(xiàn)路經(jīng)營(yíng)權重復授予不同經(jīng)營(yíng)者。對經(jīng)營(yíng)惡化、管理混亂、安全生產(chǎn)隱患嚴重的企業(yè)，要依法收回特許經(jīng)營(yíng)權。
（三）加強市場(chǎng)監管。城市公共交通行政主管部門(mén)要加強對公共交通企業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)質(zhì)量的監管，規范經(jīng)營(yíng)行為，依法查處非法營(yíng)運、妨礙公共交通正常運行、危害公共交通安全等行為。要逐步推行等級服務(wù)評定制度，開(kāi)展文明線(xiàn)路創(chuàng )建活動(dòng)，加強行業(yè)自律，促進(jìn)企業(yè)不斷提高自身素質(zhì)。
（四）提高服務(wù)水平。公共交通企業(yè)要科學(xué)調度車(chē)輛和編制運行圖，加大行車(chē)密度，及時(shí)疏解客流，縮短乘客等候時(shí)間。要加快車(chē)輛更新步伐，積極選用安全、舒適、節能、環(huán)保的車(chē)輛，淘汰環(huán)境污染嚴重、技術(shù)條件差的車(chē)輛。要加強對公共交通場(chǎng)站、車(chē)輛、設施裝備等的維護保養，為群眾創(chuàng )造良好的乘車(chē)、候車(chē)環(huán)境。
七、進(jìn)一步加大政策扶持力度
（一）提供財政支持。城市人民政府要對軌道交通、綜合換乘樞紐、場(chǎng)站建設，以及車(chē)輛和設施裝備的配置、更新給予必要的資金和政策扶持。城市公用事業(yè)附加費、基礎設施配套費等政府性基金要用于城市交通建設，并向公共交通傾斜。
（二）規范補貼制度。對公共交通實(shí)行經(jīng)濟補貼、補償政策。建立規范的成本費用評價(jià)制度和政策性虧損評估制度，對公共交通企業(yè)的成本和費用進(jìn)行年度審計與評價(jià)，合理界定和計算政策性虧損，并給予適當補貼。對公共交通企業(yè)承擔社會(huì )福利（包括老年人、殘疾人、軍人免費乘車(chē)，學(xué)生和成人持月票乘車(chē)等）和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，定期進(jìn)行專(zhuān)項經(jīng)濟補償。
（三）調整客運價(jià)格。要兼顧經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和群眾承受能力，科學(xué)合理地核定公共交通票價(jià)。發(fā)揮客運價(jià)格的導向和杠桿作用，繼續保持低票價(jià)和低成本的優(yōu)勢，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率。各種公共交通方式之間也要建立合理比價(jià)關(guān)系，實(shí)現優(yōu)勢互補，提高整個(gè)公共交通系統的運行效率。
（四）實(shí)行用地劃撥。優(yōu)先安排公共交通設施建設用地，城市公共交通規劃確定的停車(chē)場(chǎng)、保養場(chǎng)、首末站、調度中心、換乘樞紐等設施，其用地符合《劃撥用地目錄》的，可以用劃撥方式供地。不得隨意擠占公共交通設施用地或改變土地用途。
（五）加大科研投入。城市人民政府要加大對公共交通行業(yè)的科研投入，實(shí)現公共交通優(yōu)先發(fā)展的科技支撐。要對公共交通規劃理論與方法、綜合交通樞紐設計、公共交通優(yōu)先的道路網(wǎng)利用和信號系統、綜合交通信息平臺、車(chē)輛智能化和安全性有關(guān)標準等組織立項，加大科研力度。要積極推廣應用先進(jìn)科技成果，滿(mǎn)足優(yōu)先發(fā)展公共交通的技術(shù)需要。公共交通企業(yè)要加大對企業(yè)管理系統的科技投入，提高運營(yíng)組織水平。
八、加強組織領(lǐng)導和監督檢查
優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，是一項復雜的社會(huì )系統工程。城市人民政府要切實(shí)加強組織領(lǐng)導，動(dòng)員社會(huì )力量，共同做好這項工作。城市公共交通行政主管部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)，認真組織實(shí)施有關(guān)政策措施，把優(yōu)先發(fā)展公共交通作為實(shí)施城市道路交通暢通工程、創(chuàng )建綠色交通示范城市、改善人居環(huán)境的重要內容，切實(shí)抓好落實(shí)。建設部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)，加強監督檢查和評估指導，積極推廣先進(jìn)經(jīng)驗，對取得明顯成效的城市給予表彰，引導各地做好優(yōu)先發(fā)展公共交通工作，促進(jìn)城市健康發(fā)展。